Интергазсерт

Вопросы по проектам о деятельности экспертов-аудиторов

Речь о двух документах:

- Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении требований к экспертам-аудиторам и порядка подтверждения компетентности эксперта-аудитора».

- Проект Постановления Правительства РФ «О порядке формирования и ведения единого реестра экспертов-аудиторов».

Прежде согласимся, что это, на самом деле, один из важнейших и актуальнейших вопросов в сфере оценки соответствия. При чем необходимо обратить внимание, что его решение должно было произойти еще при принятии первого технического регламента Российской Федерации, т.е. более 10 лет назад, когда подтверждение соответствия стало осуществляться согласно ФЗ «О техническом регулировании» и фактически стало независимым от существовавшей ранее Системы сертификации ГОСТ Р с ее правилами и порядками сертификации и требованиями к экспертам по сертификации продукции.

Однако необходимо отметить, что проекты указанных выше НПА порождают определенные вопросы. В связи с тем, что имеется негативная практика применения исполнительными органами власти и совещательными образованиями НПА в сфере оценки соответствия (имеется в виду Постановление Правительства № 1236 от 21.09.2019) нам кажется, что данные проекты необходимо доработать с целью повышения прозрачности, устранения противоречий с другими действующими документами в области оценки соответствия и аккредитации.

Вопросы к Проекту Постановления Правительства РФ «Об утверждении требований к экспертам-аудиторам и порядка подтверждения компетентности эксперта-аудитора».

Требования к экспертам-аудиторам:

1.

п.1.б) «иметь опыт работы по обязательному подтверждению соответствия продукции в аккредитованных в национальной системе аккредитации органах по сертификации, не менее 5 лет»

Комментарий:

Отметим, что на сегодняшний момент действует Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 707 «Об утверждении критериев аккредитации и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации», согласно которому:

«4.1. наличие у работников органа по сертификации продукции, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия:
<…>
опыта работы по подтверждению соответствия в области аккредитации, указанной в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц, в аккредитованных в национальной системе аккредитации органах по сертификации продукции, не менее трех лет;
<…>»

Комментарий:

Т. е. налицо несоответствие требований действующих критериев аккредитации и проекта Постановления правительства.

2.

п.1.в) «иметь дополнительное профессиональное образование в области оценки соответствия продукции по профилю деятельности эксперта-аудитора при проведении работ по обязательной сертификации, по программам повышения квалификации, согласованным с федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию»;

Комментарий:

На данный момент огромное количество (если не большинство) действующих экспертов, работающих в органах по сертификации, имеют дополнительное профессиональное образование (переподготовку), на основании которой (а также опыта и стажа) осуществляют свою профессиональную деятельность.

Практика применения Постановления Правительства № 1236 в части рассмотрения сведений о соответствии руководителей органов по сертификации, испытательных лабораторий, а также их заместителей в части наличия даже высшего профильного высшего образования показала, что отсутствие четких критериев, непрозрачность принятия решений, невозможность оперативной обратной связи для уточнения возникающих вопросов приводила к фактической многомесячной остановке деятельности аккредитованных лиц, огромным убыткам, а также наносила сильный удар по заявителям (изготовителям, поставщикам продукции) из-за внезапных и непредсказуемых приостановок деятельности аккредитованных лиц.

В части требований к согласованию программ дополнительного профессионального образования, по нашему мнению, необходимо, во-первых, учитывать мнение профессионального экспертного сообщества, имеющего многолетний практический опыт работы в сфере оценки соответствия, а, во-вторых, ввести реальный переходный период для анализа имеющейся ситуации и возможности различных учебных центров разработать, согласовать и внедрить соответствующие учебные программы. В противном случае имеются опасения, что при быстром и непродуманном внедрении данного требования лишь ограниченный круг учебных центров сможет получить возможность обучения, что приведет к ограничению конкуренции учебных центров и к росту издержек аккредитованных лиц на переподготовку персонала.

Также необходимо, на наш взгляд, отдельно зафиксировать в данном законопроекте, что работники органов по сертификации, осуществляющие деятельность в качестве экспертов (экспертов-аудиторов) на момент принятия/ вступления в действие настоящего Постановления имеют необходимое образование/ переподготовку достаточную для осуществления профессиональной деятельности. И в случае отсутствия необходимости расширения своей квалификации (например, добавления того или иного регламента или продукции) после вступления Постановления в силу к ним не будут применяться требования о повторной переподготовке/ получению высшего образования и они смогут продолжать свою деятельность без предъявления излишних и дополнительных требований в части образования. Т.е., проще говоря, закрепить положение, что закон обратной силы не имеет. Обоснование такой позиции очень простое: работники органов по сертификации (эксперты) регулярно в составе аккредитованных лиц проходят процедуру подтверждения компетентности, при которой, в числе прочего, оценивается наличие необходимого образования и необходимый уровень компетенции. Также такие работники имеют немалый практический опыт проведения работ по сертификации.

3.

п. 1.г) «ежегодно повышать квалификацию в области совершенствования методов и процедур оценки (подтверждения) соответствия продукции по профилю деятельности эксперта-аудитора при проведении работ по обязательной сертификации».

Комментарий:

Отсутствие какого-либо обоснования о необходимости ежегодного повышения квалификации вызывает опасения, что ежегодное повышение квалификации выгодно только учебным центрам, осуществляющим обучение по согласованным программам. Практика подобного требования в Системе добровольной сертификации экспертов (для возможности работы экспертов в Системе сертификации ГОСТ Р в конце 90-х – в начале 2000-х годов) показала, что единственная сторона, которой необходимо ежегодное повышение квалификации – это именно учебные центры. С учетом того, что в большинстве случаев курсы повышения квалификации проводят специалисты, не имеющие никакого практического опыта в сертификации, ценность данных программ стремится к нулю. Если даже указанный курс читает эксперт-аудитор органа по сертификации, то по факту он учит таких же специалистов, каким является сам, т.е. авторитет данного специалиста для его коллег достаточно сомнителен. Вместо этого было бы целесообразнее один раз в год (либо один раз в два года) проводить конференции для экспертов-аудиторов с привлечением представителей органов исполнительной власти для обмена опытом и проведения согласованной политики в области оценки соответствия.

4.

п. 2. «Эксперт-аудитор должен обладать общими знаниями:
«<…>
- психологическими аспектами работы с людьми».

Комментарий:

Необходимо отметить, что оценка соответствия данному требованию при любой методике (а сейчас никакой нет!) будет носить по своей природе совершенно субъективный характер, также непонятен механизм опротестования в случае несоответствия конкретного эксперта этому требованию. Не лучше ли исключить заведомо невыполнимые или некорректные формулировки для исключения неоднозначных ситуаций и повышения доверия между всеми участниками системы?

Правила подтверждения компетентности эксперта-аудитора:

5.

п.2. «Подтверждение компетентности экспертов-аудиторов осуществляется независимой третьей стороной в форме сертификации, проводимой органами по сертификации персонала (далее – орган по сертификации), аккредитованными
в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации
в национальной системе аккредитации для выполнения работ по сертификации персонала, соответствующие ГОСТ Р ИСО/МЭК 17024-2017 «Оценка соответствия. Общие требования к органам, проводящим сертификацию персонала» <…>».

Комментарий:

Для обеспечения возможности выбора экспертам-аудиторам и соблюдения их прав, а также для исключения ситуации монополизации рынка и возможных злоупотреблений в области сертификации персонала необходимо обеспечить наличие конкуренции, т. е. наличие ряда органов по сертификации персонала, оказывающих соответствующие услуги.

6.

III. Подача заявителем заявки и принятие органом по сертификации решения по заявке.
8. В заявке на сертификацию указывается следующая информация о заявителе:
<…>
в) копии документов, подтверждающих участие заявителя в работах по обязательной сертификации продукции (не менее пяти дел по обязательной сертификации);
<…>
д) характеристику, содержащую описание личных качеств, профессионального опыта и навыков, подписанную руководителем организации, направляющей заявителя на сертификацию, или резюме заявителя в случае, если заявителем является физическое лицо.»

Комментарий:

Необходимо конкретизировать п.8.в). Согласно требованиям законодательства сертификация состоит из нескольких этапов: оценивание, анализ, принятие решения. Сама процедура оценивания, в свою очередь, также состоит из, например, отбора образцов, идентификации, анализа состояния производства и пр. Т.е. эксперт может в рамках работ по сертификации провести только анализ производства или, например, идентификацию и отбор образцов. Или анализ всей документации. Таким образом, оценка квалификации эксперта должна проводиться именно по проводимой конкретным экспертом работе, а не по делу в целом. Также есть продукция, на которую может не быть необходимого количества дел. И что делать эксперту, если он не сможет набрать необходимого количества сертификатов? Как быть, условно, студентам-стажерам, которые только собираются стать экспертами? Где и как им набрать 5 дел с его участием в процедурах сертификации для того, чтобы стать экспертом и участвовать в этих процедурах? Характеристика же личных качеств и пр. (п. 8д)) представляется каким-то пережитком из прошлого века и явно списана с той же системы добровольной сертификации персонала из 90-ых. И вообще, можно ли предположить, что какое-либо аккредитованное лицо даст отрицательную характеристику своему же эксперту, а этот эксперт представит ее в орган по сертификации персонала?

7.

IV Проведение экзамена.

Комментарий:

Тут просто вопрос на вопросе к каждому пункту начиная с 17-го по 22-ой. Из написанного в разделе очевидно, что еще никто ничего не знает что будет из себя представлять экзамен, например:

17. Экзамен проводится с целью оценки компетентности заявителя письменным, устным, практическим, наблюдательным или другим надежным объективным способом, либо с помощью комбинаций указанных способов.

Комментарий:

Особенно, увы, своим «потенциалом субъективности» выделяется:

19. Экзамен проводится комиссией, состоящей из не менее трех человек, состав которой определяется органом по сертификации. В состав комиссии входят работники органа по сертификации, а также могут быть включены работники сторонних организаций, компетентные в соответствующей области деятельности, у которых отсутствует потенциальный конфликт интересов с заявителем.

8.

VI. Выдача сертификата.
37. Срок действия сертификата исчисляется со дня внесения сведений о подтверждении компетентности эксперта-аудитора в единый реестр экспертов-аудиторов и составляет не более 3 лет.

Комментарий:

Уже, к счастью, ушли от практики ограничения срока действия аттестатов аккредитации аккредитованных лиц, а с экспертами, выходит, пытаются снова вернуться в прошлое. Ни одной причины, кроме желания органов по сертификации персонала обеспечить стабильные доходы и пополнение своего бюджета, на самом деле нет. Водительское удостоверение имеет срок действия 10 лет, после чего при условии допуска по здоровью продлевается. Диплом о высшем/ среднем образовании не имеет срока действия, переподготовка также, а эксперт через 3 года перестает им быть автоматически.

9.

VII. Приостановление, возобновление, отмена сертификата
43. Основанием для приостановления либо отмены действия сертификата является:
<…>;
<…>;
- неосуществление практической деятельности в сертифицированной области в течение 2 (двух) лет;
<…>;
- неоднократное поступление в орган по сертификации обоснованных претензий к деятельности эксперта-аудитора;
<…>.

Комментарий:

Тут оставлены только наиболее непонятные критерии, требующие четких формулировок, т. к. непонятно что может считаться «неосуществлением» деятельности и/или «неоднократность» это сколько? Правила на то и правила, что должны быть четко сформулированы!

Вопросы к Проекту Постановления Правительства РФ «О порядке формирования и ведения единого реестра экспертов-аудиторов»

Преамбула указанного проекта документа содержит сроки вступления в действие и сроки подтверждения компетентности экспертами-аудиторами. Нам представляется, что прежде, чем фиксировать даже предварительные сроки, необходимо тщательно проработать как указанный документ, так и Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении требований к экспертам-аудиторам и порядка подтверждения компетентности эксперта-аудитора».

Также нельзя не отметить, что включение сведений об экспертах в реестр на основании данных ФГИС РА несет определенные риски. Как показала практика применения Постановления Правительства № 1236, сведения подаваемые аккредитованными лицами во ФГИС в результате некорректной работы ФГИС могли не сохраниться или, хуже того, измениться без участия правообладателя (такие случаи далеко не единичны и до безопасной работы ФГИС РА еще, увы, далеко!), либо некорректно сопоставиться работниками, осуществляющими сверку с бумажными вариантами имеющихся в ФСА документов. Отсутствие обратной связи и возможности оперативно устранять имеющиеся замечания по факту приводили к необоснованным приостановкам деятельности аккредитованных лиц и убыткам как органов по сертификации и лабораторий, так и их клиентов (заявителей и изготовителей).

В рамках т.н. регуляторной гильотины отменены сотни и тысячи устаревших и неактуальных документов, в т.ч. и в сфере оценки соответствия. Сейчас есть уникальная возможность внедрить новую номенклатуру документов в указанной сфере деятельности. Хотелось бы, чтобы подход к данной задаче носил не формальный характер, а осуществлялся продуманно, взвешенно и без излишней спешки.

1.

«14. Основанием для прекращения действия статуса записи об эксперте-аудиторе в едином реестре является наличие у национального органа по аккредитации следующих сведений:
<…>
в) о принятии решений органа государственного контроля (надзора) и (или) национального органа по аккредитации о признании недействительными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, двух и более сертификатов соответствия, подписанных экспертом-аудитором».
<…>

Комментарий:

Во-первых, необходимо помнить, что процедура сертификации состоит их ряда этапов (оценивание (в т. ч. отбор, идентификация, анализ производства и пр.), анализ, принятие решения), каждый из которых проводит/ может проводить разные эксперты. И подпись сертификата экспертом – это лишь один из этапов (пусть и финальный) сертификации.

Также отсутствие до сих пор четких и однозначных правил и порядка проведения работ (например, как в Решении Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 г. № 44 «О типовых схемах оценки соответствия», которое применительно к большинству технических регламентов еще, к огромному сожалению, не внедрено) позволяет контрольно-надзорным органам, увы, достаточно разнообразно и вольно трактовать те или иные положения технических регламентов. Соответственно, зачастую имеющиеся нарушения могут быть классифицированы именно нарушениями вследствие субъективного взгляда конкретного работника надзорной организации. А также это затрудняет опротестование результатов проверки со стороны экспертов-аудиторов и органов по сертификации.

Необходимо отметить, что появляется возможность для злоупотреблений и осуществления давления на экспертов-аудиторов (и органы по сертификации) со стороны недобросовестных работников контрольно-надзорных органов, т.е., проще говоря, возникает риск коррупционной составляющей. Также не установлен срок давности по указанным нарушениям, т.е. фактически человек может быть отстранен от своей профессии навечно субъективным решением того или иного сотрудника Росаккредитации или иных уполномоченных организаций.

Мы считаем, что любое поражение в правах (т.е. фактически запрет на осуществление профессиональной деятельности экспертом-аудитором) в цивилизованном обществе возможно только по решению суда, но никак не вследствие действия отдельно взятых чиновников.

2.

«е) о невыполнении экспертом-аудитором в течение одного года работ по обязательной сертификации, а равно отсутствие в национальном органе по аккредитации в течение одного года сведений о подписанных экспертом-аудитором сертификатах соответствия, актах анализа состояния производства в рамках обязательной сертификации и актах, оформляемых по результатам периодической оценки сертифицированной продукции (инспекционного контроля)»

Комментарий:

Существующие процедуры аккредитации и включения аккредитованных лиц в национальную часть единого реестра могут легко растягиваться на срок более года. Например, в случае впервые подавшего на аккредитацию лица на момент подачи заявления орган по сертификации должен быть укомплектован в т. ч. и экспертами-аудиторами, которые не имеют права работать в каких-либо иных органах по сертификации. И еще не дождавшись окончания всех предусмотренных законом процедур, эксперты-аудиторы могут быть исключены из реестра из-за невыполнения работ в течение 1 года. Те же проблемы могут возникнуть и при расширении области аккредитации органа по сертификации. И при исключении аккредитованного лица из национальной части единого реестра и ожидании повторного включения (при этом конкретный эксперт-аудитор в принципе может не иметь никаких нарушений именно в своей деятельности) возможны те же негативные для эксперта последствия.

Итоговый комментарий

На самом деле, отраженные вопросы выше – это только результат первого прочтения проектов, то, что сразу бросается в глаза. В дальнейшем будут появляться новые вопросы, в том числе порожденные ответами на вышеуказанные вопросы.

Подводя итоги анализа указанных выше проектов Постановлений Правительства, возникает ощущение, что они разработаны при активном участии специалистов, участвующих в сертификации экспертов Системы сертификации ГОСТ Р и желающих вернуть себе контроль и финансовые потоки над данной сферой. При том, что сейчас формируется совершенно новая, ориентированная на мировые стандарты, и в соответствии с новыми вызовами система оценки соответствия, принятие указанных Постановлений в существующих редакциях, несомненно, будет гигантским шагом назад в прошлое. Мы считаем, что необходимо активно вовлекать в процессы подготовки указанных документов представителей профессионального экспертного сообщества, имеющего именно практический опыт работ в данной сфере и не торопиться с принятием недоработанных и «сырых» документов. Как показывает практика, если до принятия НПА не суметь оценить возможные негативные последствия, то после принятия и вступления оценка практического регулирующего воздействия и последствия применения таких документов могут привести к совершенно противоположным результатам, чем изначально поставленные цели.